صندوق توسعه ملی خالی شد؟
بین سال‌های ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۱ کل منابع صندوق توسعه ملی ۵۸ میلیارد دلار بوده که ۵۷ میلیارد دلار از آن در سال‌های اخیر برای تامین مخارج دولت و حاکمیت به بهانه‌های مختلف برداشت شده است. اگر برنامه توسعه هفتم و رویکرد آن به صندوق توسعه ملی اصلاح نشود، چیزی جز تکرار اشتباهات گذشته نصیب کشور نخواهد شد.
به گزارش اکونگار و به نقل از اکوایران، در سال‌های اخیر نوسانات درآمدهای ناشی از صادرات نفت و گاز بودجه عمومی کشور را دچار کسری‌های شدیدی کرده و انضباط مالی دولت‌ها را کاهش داده است. برای مقابله با این موضوع از برنامه سوم توسعه، تلاش‌هایی برای بهبود این وضعیت انجام شد که نقطه شروع آن تولد حساب ذخیره ارزی بود.
با گذشت زمان و افزایش درآمدهای نفتی کم‌کم موضوع تثبیت درآمدهای نفتی به حاشیه رفت و با تولد صندوق توسعه ملی عملا سیاست‌های دولت‌ها در راستای استفاده هرچه بیشتر از درآمدهای نفتی قرار گرفت.
همچنین با تغییرات بنیادین که در برنامه پنجم توسعه انجام شد، پیش‌بینی درآمدهای ناشی از نفت از عهده برنامه توسعه خارج شد و بطور سالیانه بر عهده دولت‌ها و در برنامه بودجه قرار گرفت. این موضوع هر سال به بیش‌برآوردی منابع بودجه توسط دولت‌ها و در نتیجه کسری‌های قابل توجه می‌انجامد.
بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، طبق برآوردها کل منابع صندوق توسعه از 1396 تا 1401 حدود 58 میلیارد دلار بوده که 57 میلیارد دلار از آن به بهانه‌های مختلف برای تامین مخارج دولت و حاکمیت برداشت شده است.
به باور این مرکز در تدوین برنامه توسعه هفتم نیز روندهای گذشته تکرار شده و غفلت از اصلاح آن، اشتباهات گذشته تکرار خواهد شد.
حساب ذخیره ارزی که در قانون سوم برنامه توسعه تدوین شد، اولین سازوکار نهادی در جهت مدیریت درآمدهای نفتی بود. این حساب بر اساس یک قاعده مالی برای ورود منابع نفتی به بودجه دولت ایجاد شد. در این برنامه روند پنج ساله منابع حاصل از نفت خام پیش‌بینی می‌شد و مازاد منابع نسبت به این پیش‌بینی به حساب ذخیره ارزی واریز می‌شد. از سوی دیگر در صورت کاهش منابع حاصل از صادرات نسبت به پیش‌بینی‌ها صرفا کسری نفتی بودحه از طریق برداشت از حساب ذخیره ارزی جبران می‌شد. اگرچه عملکرد صندوق در سال‌های اول اجرا موفق ارزیابی میشود اما در دوران وفور درآمد های نفتی انگیزه برداشت های بی رویه از حساب افزایش یافت.
برنامه توسعه پنجم و تغییر رویکرد
با افزایش شدید قیمت نفت در بازار جهانی مسأله استفاده بهینه منابع بیش از پیش مطرح شد و بدین منظور در برنامه پنجم توسعه نهاد جدیدی به نام صندوق توسعه ملی شکل گرفت. صندوق وظیفه تثبیت منابع بودجه را نداشت اما به دلیل ملاحظات جلوگیری از سرکوب نرخ ارز، از تبدیل منابع ارزی به ریالی منع شد، چراکه اگر منابع ارزی به ریالی تبدیل شود قدرت پول داخلی تضعیف میشود. وظیفه اصلی صندوق، تبدیل بخشی از درآمدهای نفتی به ثروت‌های ماندگار مولد برای نسل‌های بعد بود که از طریق سرمایه‌گذاری در بازارهای پولی یا مالی یا اعطای تسهیلات به بخش غیردولتی باید انجام می‌شد.
دو اتفاق جدید و مهم در برنامه توسعه پنجم رخ داد
1. سهم دولت از درآمدهای نفتی به صورت درصد مشخصی در طول برنامه کاهش می‌یافت. 20 درصد درآمدهای نفتی نیز در اختیار صندوق توسعه قرار می گرفت.
2. به جای اینکه درآمدهای حاصل از منابع نفتی در برنامه توسعه پیش‌بینی شود، قرار بر این شد که در برنامه بودجه هرسال و توسط دولت پیش‌بینی شود که این اقدام منجر به بیش برآوردی سالیانه دولت‌ها از درآمد های حاصل از نفت در قانون بودجه شد. عمده کسری بودجه سال‌های اخیر نیز در عمل به دلیل محقق نشدن درآمدهای نفتی پیش‌بینی شده توسط دولت است. مقوله تثبیت باید در بازه زمانی طولانی تری مورد توجه قرار گیرد تغییر از نگاه میان مدت (پیش‌بینی منابع حاصل از صادرات در افق برنامه) به نگاه کوتاه مدت (پیش‌بینی سهم دولت از صادرات نفت به صورت سالیانه) از اساس با مسأله تثبیت در تعارض است.
به همین ترتیب در دوران برنامه توسعه پنجم عملا مسأله تثبیت درآمدهای نفتی به حاشیه رفت و مسأله سرمایه‌گذاری‌های توسعه‌ای و استفاده هرچه بیشتر از درامدهای نفتی در اولویت قرار گرفت. در نهایت با توجه به انگیزه دولت‌ها برای افزایش مخارج و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، برداشت‌های زیادی از این صندوق به بهانه‌های مختلف انجام شد و عملا این صندوق به قلک دولت‌ها تبدیل شد.
برنامه توسعه ششم و عدم موفقیت آن در اصلاح رویکرد صندوق توسعه ملی
با توجه به آسیب‌شناسی‌های انجام شده از برنامه‌های پنج ساله قبلی، سیاست‌هایی کلی در برنامه ششم تدوین شد که عبارتند از:
1. استقلال مدیریت حساب‌های صندوق از بانک مرکزی: تشدید تحریم‌ها علیه ایران و مسدود شدن دسترسی به بخشی از ذخایر خارجی یکی از مهم ترین موانع بر سر راه این هدف بود. علاوه بر آن، ضرورت مدیریت بازار ارز و محدودیت ارزی در سال‌های اخیر موجب شد تا بخشی از ارزهای صندوق در اختیار بانک مرکزی و دولت قرار گیرد.
2و ارائه تسهیلات از منابع صندوق توسعه ملی به صورت ارزی به بخش‌های غیردولتی: بررسی‌ها نشان می‌دهد که عمده منابع صندوق صرف ارائه وام به بخش دولتی و برای تامین مصارف بودجه‌ای شده و سهم تسهیلات بخش غیردولتی چیزی حدود یک چهارم منابع است. همچنین علی‌رغم تاکید سیاست‌های کلی مبنی بر عدم تبدیل منابع ارزی صندوق به ریال، به پشتوانه برخی قوانین بخشی از این منابع به ریال تبدیل شده و صرف اعطای تسهیلات شد.
3 استقلال مصارف صندوق توسعه از تکالیف بودجه‌ای و قوانین عادی: می‌توان ناموفق ترین بند از سیاست‌های کلی را همین بند دانست. بر اساس برآورد ها، سهم قانونی صندوق از درآمدهای نفتی را از 1396 تا 1401 حدود 58 میلیارد دلار بوده درحالیکه در همین دوران حداقل 57 میلیارد دلار از صندوق برداشت و صرف مصارف دولتی و حاکمیتی شده است.
4. سپرده‌گذاری حداکثر 20 درصد از منابع صندوق برای ارائه تسهیلات به بخش کشاورزی، صنایع کوچک و متوسط و تعاونی با معرفی صندوق توسعه ملی: با استناد به گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی تا پایان 1400 این موضوع نیز تقریبا هیچ عملکردی نداشته است. دلیل این موضوع این است که صندوق به صورت ارزی نزد بانک سپرده گذاری می‌کند و به صورت ارزی نیز از بانک سود دریافت می‌کند اما بانک موظف است که به صورت ریال به صنایع خرد وام دهد و به صورت ریالی نیز وام‌ها بازپرداخت میشود. با توجه به نوسانات ارزی این نوع وام دادن تعهد سنگینی برای بانک‌ها ایجاد می‌کند وبانک‌ها زیر بار پذیرش این ریسک نرفتند.
با این وجود عملکرد دوران برنامه ششم توسعه در هر چهار محور فوق ناموفق ارزیابی میشود.
فقدان راهبرد سرمایه گذاری فعالانه در صندوق توسعه ملی
در صورت شفاف شدن راهبردهای سرمایه‌گذاری صندوق و اتخاذ روش‌های فعالانه در سرمایه‌گذاری، بخشی از دغدغه‌های دولت در رابطه با تقویت زیرساخت اقتصادی و مولد کشور رفع شده و نگاه به صندوق از وضع کنونی به وضع مطلوب تغییر خواهد کرد.
متن لایحه هفتم در ارتباط با صندوق توسعه ملی و حفره‌های مدیریتی
در لایحه برنامه توسعه هفتم دولت از دو منظر به صندوق توسعه ملی پرداخته شده است:
ماده 14 : با هدف کاهش ناپایداری منابع مالی دولت، منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز پس از کسر سهم وزارت نفت، به حساب صندوق توسعه ملی نزد بانک مرکزی واریز میشود. صندوق توسعه ملی مکلف است سهم دولت از این منابع را که در قوانین بودجه تعیین میشود، به‌صورت یک دوازدهم در اختیار دولت قرار دهد. بانک مرکزی معادل ریالی منابع ارزی سهم دولت را به حساب خزانه داری کل کشور واریز می‌نماید.
اگرچه حکم بالا در تثبیت درون سالی منابع بودجه می‌تواند موثر باشد اما راهکاری درباره تثبیت برون سالی ندارد. به عبارت دیگر مسأله تثبیت در میان مدت(طول برنامه) در این برنامه نیز مغفول مانده و تکرار تجربیات ناموفق حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی بسیار محتمل خواهد بود.
همچنین در حکم ارائه شده مشخص نیست که قاعده درصدی کنار گذاشته شده یا صرفا در پی تثبیت منابع بودجه نفتی در طول یکسال است، به نظر می‌رسد لغو قاعده درصدی نه با قوانین کشور تطابق دارد و نه در قالب برنامه هفتم قابلیت تصویب دارد.
بند ب ماده 3: به دولت اجازه داده میشود به منظور تسویه بدهی‌های خود به صندوق توسعه ملی از طریق وزارت نفت نسبت به عقد قرارداد توسعه و بهره‌برداری از میادین جدید نفت و گاز مشترک با صندوق توسعه ملی اقدام نماید. صندوق مکلف است با جذب سرمایه‌های مردمی و سرمایه‌گذاری خارجی و از طریق شرکت های غیردولتی اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید دارای صلاحیت، به توسعه و بهره برداری از این میادین بپردازد، مشروط بر آنکه سرمایه‌گذاری صندوق کمتر از پنجاه درصد 50 درصد باشد و طی 5 تا 10 سال پس از بهره‌برداری، نسبت به واگذاری سهم خود به بخش غیردولتی اقدام نماید.
با توجه به اینکه حدود دوسوم منابع صندوق توسعه به صورت مطالبات این صندوق از دولت درآمده، لذا تعین تسویه بدهی آن اهمیت یافته است. اما در حکم نوشته شده مشخص نیست که قرارداد با صندوق توسعه در میادین جدید نفت و گاز چگونه قرار است به تسویه مطالبات دولت منجر شود.
اصلاحات پیشنهادی مرکز پژوهش های مجلس در خصوص صندوق توسعه ملی برنامه هفتم توسعه
پیشنهاد میشود تا احکام منظور شده در برنامه هفتم به شکل زیر اصلاح شوند:
متن پیشنهادی ماده 14
الف) قاعده تسهیم منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز براساس درصدهای ذکر شده در اساسنامه صندوق توسعه ملی و سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه تداوم خواهد داشت.
ب) تا پایان برنامه، سقف مجاز بهره‌مندی سالیانه دولت از این منابع مبلغ ثابت 20 میلیارد دلار تعیین میشود. کل مبالغ مازاد سهم دولت نسبت به این سقف به پرداخت بدهی‌های دولت به صندوق توسعه ملی اختصاص می‌یابد . در صورت کمتر بودن سهم دولت از منابع حاصل، صندوق توسعه ملی موظف است از محل منابع ورودی صندوق تا تکمیل سقف مجاز بهره‌مندی دولت، اقدام به پرداخت تسهیلات ارزی به دولت نماید.
متن پیشنهادی بند ب ماده 3
به صندوق توسعه ملی اجازه داده میشود با تصویب هیئت امنا و با همکاری وزارت نفت، در قالب مشارکت با سایر سرمایه‌گذاران و شرکت‌های اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید دارای صلاحیت، نسبت به دریافت پروانه توسعه و بهره‌برداری از میادین جدید نفت و گاز مشترک اقدام و علاوه بر دریافت سهم درصدی خود، از محل عواید تولیدی سهم دولت، مطالبات خود از دولت را تسویه نماید. صندوق موظف است بلافاصله پس از تسویه مطالبات از مشارکت خارج شده و سهم خود را به بخش غیردولتی واگذار نماید.
